江苏宣传工作动态
社科基金成果专刊
第2期
破解负债式增长 调整江苏产业结构
摘要:伴随着经济的快速增长，江苏经济发展过程中呈现出负债式倾向，主要表现为：从宏观层面看，政府债务增长不平衡；从中观层面看，产业高负债集中体现；从微观层面看，企业负债率不断累积。这种债务风险问题会通过政府高杠杆债务扭曲资源配置导向、行业非理性投资阻碍产业结构调整、企业高负债融资影响实体经济发展等途径制约产业结构调整的推进。为此，在负债式增长背景下，要通过优化债务结构，倒逼产业结构升级，具体而言：要凝聚多元力量，构建融资机制；要调整资源配置，化解产能过剩；要加快金融创新，优化投资取向。
近年来，党和政府十分关切地方债务问题与产业结构调整问题。南京财经大学徐从才老师主持的江苏省社科基金项目“用市场机制倒逼江苏产业结构调整”，在分析江苏存在的债务风险及其对产业结构调整形成约束等问题的基础上，提出优化债务结构，推动产业结构调整的相关对策建议。
一、当前江苏经济发展中债务风险的主要表现
1.从宏观层面看，政府债务增长不平衡。首先，从经济发展水平看，目前江苏政府性债务风险总体可控，但局部风险和隐性风险仍需警惕。据审计署2013年对江苏省市县乡政府性债务的审计，截至2013年6月底，全省地方政府性债务共计14768.74亿元，其中负有偿还责任的债务7635.72亿元，负有担保责任的债务977.17亿元，可能承担一定救助责任的债务6155.85 亿元。这与2012年底12866.43亿元地方政府性债务相比，增长了14.79%，快于12.62%的全国平均水平。其次，结构不合理的问题比较突出。据统计，江苏政府性债务中盈利性较强的土地收储、工业和能源合计占比为10.21%；盈利性较弱的交通运输设施建设占比为12.96%；其余非盈利项目占比为76.83%，超过全国57.31%的平均水平近20个百分点，非盈利性项目中投向市政建设占比最大，达到41.98％，总体来看投资结构并不合理。
2.从中观层面看，产业高负债集中体现。据对行业资产负债率的统计，当前江苏房地产开发与经营业、黑色金属冶炼及压延加工业、通信及相关设备制造业、塑料制造业、有色金属冶炼及压延加工业等的行业资产负债率分别为67.03%、55.89%、51.71%、49.32%和49.04%，要显著高于全行业平均水平（46.36%），而这些行业恰恰也是江苏产能过剩矛盾比较突出的行业。更为严峻的是，与金融危机之前比较，江苏工业行业的产能过剩从局部行业、部分产品的过剩转变为全局性的过剩，这就导致江苏债务性风险问题的形势更加不容乐观。
3.从微观层面看，企业负债率不断累积。近些年，江苏企业负债率呈现出随经济增长而波动的“企业债务周期律”的特征。从2002年起，我国经济开始进入新一轮经济增长期，随着积极财政政策的效应累积和稳健货币政策的扩张倾向，江苏企业资产负债率快速增长。据核算，江苏上市公司平均资产负债率已由1993年的31.09%上升到2014年底的52.72%，十余年提高了21.63%。与此同时，2008年全球金融危机使江苏一直以来以“大进大出”为特征的经济循环被打破，“周期性和结构性”产能过剩的叠加使经济供需矛盾进一步凸显。在此情形下，在政府主导的反危机调控下，多数企业需要借助大规模信贷扩张来保持投资驱动型增长，这在一定程度上也致使企业负债率仍维持在高位运行。
二、负债式增长制约江苏产业结构调整的主要途径
1.政府高杠杆债务扭曲资源配置导向。过去江苏经济主要依赖于“高投资，高负债”的债务格局，即在经济景气时，由于经济自我消化能力较强，债务问题呈现隐性积累形式，而一旦经济趋缓，隐形债务问题就会凸显，由隐性积累迅速转变为显性爆发。对江苏来说，这种显性爆发的债务问题从两个方面深刻制约了江苏产业结构的调整。一是政府结构性投资偏向直接造成普遍性的产能过剩。近年来，江苏政府性债务主要青睐于以高速公路、高速铁路为代表的基础设施领域和以钢铁、水泥、多晶硅等为代表的上游产业，但在官员GDP竞赛体制的作用下，这种“一窝蜂”式选择、急于“铺摊子”式发展，势必会造成资源浪费和结构畸形。二是通过价格扭曲间接导致产业结构扭曲。据统计，2014年第二季度，长三角地区综合、商服、住宅、工业用地的价格分别为4967元／平方米、8864元／平方米、8195元／平方米和897元／平方米，工业用地价格远低于其他领域用地价格。受到这种价格扭曲的误导，资本利用比例会失衡，进而导致产业结构调整举步维艰。
2.行业非理性投资阻碍产业结构调整。长期以来，江苏经济发展在较大程度上主要依靠传统制造业，大量投资流向石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业等。这种非理性投资会从两个方面阻碍江苏产业结构的调整：一方面，它滞缓了传统制造业升级的快速推进，目前江苏传统制造业大部分已进入衰退期，按理该淘汰的要淘汰，该改造的要改造，但由于投资非理性，过剩产能问题加重，导致了市场效率低下；另一方面，它限制了江苏现代产业体系的构建进程，资源稀缺性使得在某些行业投资过多，但这势必会导致在另一些行业投资不足，因而当大量投资流向传统制造业时，势必会挤出现代农业、先进制造业和现代服务业的发展空间。
3.企业高负债融资影响实体经济发展。据观察，金融危机以来，江苏企业借助大规模信贷扩张，负债率不断积累，常年维持在较高的水平。从债务与息税摊销前利润（EBITDA）比来看，全省非金融上市公司2006年该指标为5.14倍，2013年达到7.20倍。按官方融资成本7%-8%计算，当该指标上升至6倍以上后，企业EBITDA的一半要用来偿付利息。这就意味着江苏非金融上市公司会产生高负债现象，在偿还资金时将会面临压力巨大，而且这种高负债如果累积到一定的程度后还会导致企业失去融资能力，进而使实体经济陷入负债紧缩。此外，目前所存在的负债“约束过度投资”失效现象也会进一步推动企业盲目投资和扩张规模。这主要表现为：在国有产权和相关制度不完善的条件下，债权的破产约束机制会因行业退出的政策性壁垒而削弱，致使许多企业和投资项目虽然长期难以产生足够的资产回报，但政府又出于就业、社会稳定等方面考虑，不允许其破产，致使出现越来越多的“僵尸”企业，产业结构调整也容易陷入僵局。
三、化解负债风险影响江苏产业结构调整的对策建议
1.凝聚多元力量，构建融资机制。破解债务风险，清理债务存量，需要有相应的融资机制支撑。对江苏来说，依据各地经济金融状况设计一个规范化、制度化、市场化的地方政府融资机制十分关键。对此，一是可建言国家从顶层设计层面，考虑允许地方政府以适当的角色进入资本市场融资，通过发行债券、运作PPP模式等，化解政府性债务；同时，还应允许经济发达地区（如苏锡常等）通过组建以地方政府为主导、以发展融资为目的、以服务社会为导向的资本性银行，在开展存贷款业务以及各类中间业务等的支撑下，为政府筹措资金提供实现途径。二是要构建市场化的融资机制。相对而言，江苏市场经济发展较为成熟，对此可考虑利用市场运营规律和机制来规范约束地方政府举债行为，如通过发挥市场供需规律来制定债券发行价格，使债券价格能真实反映市场状况；通过利用市场的公众参与基础来形成信用评级机制，使信用评级在市场化约束下，按照市场需要及时披露发债资金投入的项目、工期、收益等信息，满足信息公开透明的要求。
2.调整资源配置，化解产能过剩。据调查，当前江苏产能过剩现象已十分突出，严重遏制了企业投资的发展空间和产业结构调整的优化取向。然而，为应对产能结构性失调和企业负债非合理性增长，还是要尽量避免用行政手段强制性地挤压产能，以免造成对产业结构调整的严重扭曲。对此，可借助市场化的资产重组和兼并方式，通过发挥市场的资源配置功能，调整产能分配结构和优化企业投资组合。具体而言，一是要紧抓长江经济带建设的有利契机，通过充分利用江苏地理区位的天然优势和经济发展的先导优势，在产业梯度转移的规律指引下，使部分产能向中西部地区转移，以此释放过剩产能，为发展优势产能提供空间；二是要抢抓“一带一路”建设的战略机遇，通过资本杠杆和共建联营等方式组建若干跨国投资公司，要在国家构建“一带一路”倡议和国际产能合作的精神指引下，积极实施“走出去”和“引进来”，即在将产能转移至国外的同时，也要积极引进国外先进产能，以此优化产能布局和产业结构；三是要对省内各类型的国家级和省级的高新技术开发区进行资源整合和项目重置，如可借鉴苏州工业园区综合创新实验区的经验，通过实施特色化和差异化发展，推进创新驱动，以此消化部分过剩产能，优化资产配置结构，弱化企业债务风险。
3.加快金融创新，优化投资取向。利用并创新金融工具对于破解负债式增长约束下的产业结构调整具有十分重要的作用。对此，针对江苏企业发展属性，可从大中型企业和中小型企业两个层面，通过金融创新和实践来优化资产结构和产业结构。首先，从大中型企业来看，一是要通过完善融资功能，有效引导省内巨额存量资金流向，以此对接实体经济发展，优化江苏产业结构；二是要利用资产证券化的机会窗口，激活银行和大中型企业资产，有效发挥资本市场流动性功能，加快产业结构升级；三是要通过加快设立产业投资基金，有的方式地扶持有创新潜力和引领效应的战略性新兴产业和高新技术产业。其次，从中小型企业来看，一是要进一步改革和发展中小板、创业板、新三板等市场，通过加快完善全国中小企业股份转让系统，加快多层次股权市场建设；二是要加快金融工具的创新步伐，通过加大针对中小企业的知识产权质押、订单融资业务、私募债券融资和夹层融资工具等金融衍生工具的发展力度，为中小企业提供多种融资渠道；三是要建立面向中小企业的小额、快速、灵活的联合融资机制，在坚持风险可控的前提下，在发展互联网金融的助推下，引导私募资金、风投基金助力江苏中小企业成长，从企业成长视角推进产业发展和优化产业结构。（省社科规划办公室供稿）
本期送：省委、省政府、省人大、省政协领导同志
中宣部、全国社科规划办公室、省委办公厅、省政府办公厅、省社科规划领导小组成员，省有关厅局及高校、各市委市政府领导同志
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本部各部领导、各处室
中共江苏省委宣传部研究室编 共印200份 苏简字1003号
